Poder local e gestão urbana

Esta tese procura mostrar que, a despeito de sua crescente expansão no Brasil, os programas de transferência de renda - aqui genericamente denominados programas de renda mínima - não apresentam um único modelo consolidado no país. A análise comparativa realizada a partir dos estudos de caso dos programas municipais de Campinas, Jundiaí, Santo André e Santos mostrou que os programas são diferentes não apenas em termos de seus desenhos institucionais, mas de maneira mais significativa em termos das idéias, concepções e valores segundo os quais eles vieram se constituindo. Com base nisso, foi possível identificar diferentes noções de cidadania subjacentes aos programas, a partir de uma dupla abordagem: liberal e fortemente assentada no trabalho - em Jundiaí e Santos -, ou democrático-participativa, potencialmente prescindindo do trabalho como seu substrato - em Campinas e Santo André. Percebeu-se, assim - dos discursos dos gestores públicos aos das beneficiárias -, que as implicações dos programas de renda mínima vão muito além da dotação financeira: elas não só incidem sobre distintas concepções de cidadania, mas também sobre formas diferenciadas de enxergar e pensar a sociedade, bem como de agir sobre ela. Isso significa que estes programas - com base nos distintos projetos políticos sobre os quais se apóiam e dos quais fazem parte, quer como Renda Mínima, quer como Renda Básica - indicam diferentes caminhos: seja, por um lado, para a manutenção (ou apenas alívio) da pobreza e para a conservação da sociedade, seja, por outro lado, para a superação da pobreza e transformação da sociedade.

A presente dissertação busca refletir sobre o intenso debate contemporâneo em torno dos direitos fundamentais da moradia e do meio ambiente. Os referidos direitos, em via de regra, em situação de conflito nos discursos leigos e acadêmicos, indaga sobre as possibilidades e obstáculos do direito à cidade. O crescimento acelerado das áreas urbanas, a pobreza generalizada, a ausência de políticas públicas, entre outros fatores, têm inviabilizado a moradia digna e situada em área regularizada com infra-estrutura adequada de muitos habitantes, os quais passam a se instalar em áreas de ocupação restrita, como as de preservação ambiental. Buscando a compreensão de tão complexo tema o trabalho privilegia o alcance do direito à cidade, direito humano, considerado um feixe de direitos constitucionalmente garantidos. No sentido da função social da cidade, em sintonia com os marcos institucionais da Constituição Federal, Estatuto da Cidade e Planos Diretores dos municípios, a questão foi encaminhada sob a ótica da preservação do meio ambiente e a questão da habitação popular. No âmbito da ordem constitucional e do campo do direito urbanístico o estudo visou equacionar os desafios teórico-metodológicos no sentido da eficácia social da norma. À luz do método do diálogo das fontes, identificou pontos de equilíbrio entre os dois direitos fundamentais, complementares e compatíveis, pois necessários para a plena realização do direito à cidade. O processo da nova interpretação do conflito contou com extensa pesquisa doutrinária, legislativa e jurisprudencial incluindo o levantamento da literatura recente no campo do direito e áreas afins e a análise da jurisprudência pertinente à matéria nos tribunais de justiça do estado do Rio de Janeiro e do estado de São Paulo.

Essa pesquisa foi realizada segundo uma orientação multidisciplinar, a partir da análise da ação cultural e da intervenção efémera, implicadas nos nexos entre (arte) e (cidade). Como congruência entre (arte) e (cidade) encontramos na arquitetura uma relação espaço-temporal, historicamente edificada. Ao tratarmos da ação procuramos articulá-la à noção de modo, com base no movimento, na diferença e na experiência, aliada a outras, tais como: ampliação do campo, implicação, híbrido, contexto e difusão. Nossa escolha teórica fundou-se na ação humana, através dos seguintes referenciais: o humanismo, o existencialismo, o situacionismo, a sociologia, a antropologia e a etnografia, além do estruturalismo e da produção prático-teórica das disciplinas oriundas da (arte), incluindo a arquitetura e, conseqüentemente, a (cidade). O debate que atravessa a noção de cultura, seja através da reflexão da ação, seja através do que se entende por política, foi buscado em diferentes bases documentais, incluindo um levantamento sobre a Bienal de São Paulo, de Arte e Arquitetura, da criação das câmaras setoriais no Ministério da Cultura e no Ministério das Cidades, aliado a outros acontecimentos políticos e artísticos na contemporaneidade, no Brasil e em outros lugares. Partindo da discussão sobre o efêmero apresentamos estudos de caso práticos, com nossa participação num projeto na França, seguido da organização de um debate em forma de seminário, com o tema: intervenções efêmeras em contextos urbanos.

A partir de uma perspectiva crítica a respeito da relativização das demandas femininas, apontamos neste estudo para a necessidade de uma epistemologia feminista decolonial visando o reconhecimento das narrativas resistentes de mulheres faveladas, como protagonistas da luta política pelo direito à cidade. Nesse sentido, a presente dissertação tem como objetivo ampliar o debate sobre a participação das mulheres na luta contra a remoção no Rio de Janeiro. Pensamos a cidade como um espaço de disputas, e a busca por mudança dos lugares convencionados como normativos, surge como um desafio, na medida em que a política urbana tem sido construída historicamente, segregada e desigual. O Rio de Janeiro se constitui como lócus central para nossa discussão, pois tem concentrado de forma expressiva nos últimos anos, violações de direitos, em especial para os moradores das favelas cariocas. Atualmente, com a eleição do Marcelo Crivella (PRB) as remoções seguem fazendo parte de um projeto bem delineado de poder. A política urbana da nova gestão municipal concilia os mesmos mecanismos de planejamento urbano consolidado durante a preparação da cidade para os megaeventos. O ciclo dos Jogos terminou com algumas vitórias das favelas que resistiram à remoção, mas novos desafios são imediatamente colocados. Desses embates cotidianos, é que a resistência vem se tornando caminho comum para as favelas cariocas. Portanto, a luta das mulheres articuladas no Conselho Popular, como protagonistas, revela as atuais nuances da luta ampla pelo direito à cidade, e a urgência do controle social das políticas urbanas.

Durante as décadas de 1970 e 1980 uma parcela significativa do campo intelectual brasileiro localizado no eixo Rio-São Paulo, composta em grande medida por cientistas sociais com intensa vida acadêmica e vinculados política e ideologicamente à esquerda, passou a dedicar-se privilegiadamente ao estudo dos movimentos populares, notadamente o movimento sindical e os movimentos sociais urbanos. Vários desses intelectuais chegaram a prestar assessoria e outros tipos de apoio aos movimentos populares, inclusive por meio de organizações intelectuais engajadas como o CEDEC e o CEDI. Nesse processo foram recorrentes a utilização de conceitos como “novo sindicalismo” e a caracterização, ainda que mais vaga, dos “novos” movimentos sociais urbanos. Havia uma destacada ênfase intelectual no “novo” emergente em tais movimentos, ainda que com nuances diversas. A aproximação com o campo popular, a crítica à esquerda predominante no pré-64 e a adoção de um padrão universitário de investigação ajudaram a promover uma significativa desenvoltura em termos de pesquisa empírica e reflexão fenomenológica a respeito do movimento sindical e dos movimentos sociais urbanos. Em termos intelectuais, reconhecia-se em ambos os movimentos a legitimidade e a autonomia das experiências políticas, sociais e culturais de setores subalternizados da sociedade brasileira. Assim, essa parte do campo intelectual renovou decisivamente o pensamento social brasileiro dedicado à compreensão da constituição e desenvolvimento dos atores sociais nacionais de cunho popular, abrindo novas perspectivas em termos de transformação de nossa sociedade.

Embora haja um quase consenso entre vários economistas e sociólogos no que tange à classificação da estrutura administrativo-operacional japonesa como horizontal e outras considerações que apontam na direção da coexistência entre companhias nipônicas ohnistas e fayolistas, destacando-se concomitantemente a construção paulatina de uma predominância multicultural em um cenário empresarial notoriamente monocultural, esta pesquisa se ancorará _ com base em estudos teóricos e em entrevistas realizadas em uma organização japonesa com escritórios nas cidades brasileiras do Rio de Janeiro e de São Paulo no que parece indicar a existência de uma verticalidade gerencial tradicionalmente nipônica, com raízes históricas na estrutura política do xogunato Tokugawa e que ainda privilegia uma forte presença monocultural, primordialmente no ápice hierárquico

O objetivo geral desta pesquisa foi avançar na compreensão acerca dos resultados institucionais da participação social no Orçamento Participativo, mais especificamente no que tange à relação entre participação e empoderamento em contextos políticos tradicionalistas. Tratou-se de investigar, nos processos e dinâmicas no interior do OP, se e até que ponto se verifica uma mediação política que favorece o empoderamento social, entendido, em termos gerais, como um processo de conquista ou reforço das capacidades individuais ou coletivas para a realização de escolhas intencionais, que serão transformadas em ações governamentais eficazes e que levarão aos resultados desejados. Portanto, duas ordens de questionamento foram investigadas: a dinâmica e os resultados da participação da comunidade no Orçamento Participativo, visando testar em que medida a participação dos atores sociais foi marcada pela autonomia no processo participativo e se tal participação resultou no empoderamento social. O contexto empírico concreto da pesquisa foi o município de Araraquara (SP). Nesta pesquisa o empoderamento foi medido pelo nível de decisão e autonomia do governo e da sociedade civil em termos de formulação, implementação e monitoramento das políticas. Os pressupostos de pesquisa foram testados mediante a análise da atuação dos indivíduos no processo de definição de prioridades e do plano de investimentos do Orçamento Participativo, a percepção destes agentes sobre sua participação na experiência e os aspectos legais e formais da autoridade dos delegados e conselheiros eleitos. Para tanto, utilizou-se os procedimentos de investigação participante, um survey aplicado aos delegados do OP e entrevistas em profundidade realizadas com os conselheiros do OP e com membros do governo e da burocracia municipal. No que tange aos resultados, aponta-se que a criação de arenas participativas como o Orçamento Participativo é uma medida para o empoderamento social, no entanto, o grau de eficácia democrática e os resultados da participação cidadã são condicionados por um lado, pela capacidade da sociedade civil e pelo tecido social pré-existente e, por outro, pela natureza da oportunidade estrutural formal. No caso específico da experiência analisada, é possível afirmar que o OP de Araraquara resultou em um nível elementar de empoderamento dos atores sociais e este baixo nível de empoderamento social pode ser explicado a partir da compreensão do desenho participativo interativo, ou seja, à forma como se articularam as variáveis intervenientes nos resultados da participação: o padrão associativo da população araraquarense, a vontade política e o desenho institucional. O processo do OP de Araraquara foi marcado por importantes limitações e severas assimetrias de poder.

A mobilização coletiva em torno das questões locais, protagonista na literatura especializada nas décadas 1970 e 80, deixou de ser central nos estudos sobre democracia e participação no Brasil e foi sendo substituída pelas análises sobre as instituições participativas ao longo dos anos 90. Este trabalho propõe-se a voltar seu olhar para as dinâmicas políticas microterritoriais, para os caminhos que ligam as comunidades que vivem nas periferias de São Paulo ao Estado, em busca de acesso às políticas públicas. A partir de uma abordagem exploratória, busca-se para compreender e caracterizar quais são os atores e interações sócio-políticas que ocorrem neste nível em torno da garantia de direitos coletivos. Demonstra-se que esta atuação coletiva ocorre na contramão da lógica especializada dos setores e mobiliza um variado repertório para encaminhar demandas e acessar o Estado. A análise da dinâmica política microterritorial revela a necessidade de ampliar o olhar e de incorporar outras perspectivas e categorias de análise a fim de compreender o processo histórico e relacional que explica estas lógicas de atuação nos territórios.

Nas últimas décadas, houve uma remodelação do papel no Estado no que diz respeito à condução do desenvolvimento urbano e à tentativa de controle da expansão horizontal das cidades. O principal objetivo do presente trabalho é analisar as contradições e convergências, no discurso e na prática, procurando identificar permanências e mudanças nas leis de uso do solo e no Planejamento Urbano e seus rebatimentos na configuração do espaço urbano. São apresentadas as políticas públicas urbanas do período do II Plano Nacional de Desenvolvimento - PND, as alterações das atribuições municipais assim como inclusão dos princípios da função social da cidade e da propriedade urbana na Constituição Federal de 1988, constantes dos artigos 182 e 183 e regulamentados pela Lei Federal nº 10.257/2001, denominada de Estatuto das Cidades. A pesquisa foi realizada no Município de São José do Rio Preto para averiguar as mudanças e permanências na Política Urbana Local, procurando relacioná-las com as alterações mais gerais das políticas urbanas. O período da pesquisa se estende da segunda metade da década de 70 do século XX até o segunda década do século XXI. O início do recorte temporal se deu em função da inclusão e recebimento de recursos, por parte do Município de São José do Rio Preto, do Programa das Cidades de Porte Médio, constante da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano do II PND. A pesquisa se estende até o ano de 2012, decorrido tempo suficiente para analisar a implementação do Plano Diretor aprovado em 2006, que adota os preceitos e normas do Estatuto da Cidade. Concluímos que, durante este período, houve um aumento da espoliação urbana e da fragmentação do espaço urbano. E que as alterações no campo jurídico-urbanístico não têm propiciado avanços para que se cumpra a função social da cidade e da propriedade, conforme tem sido proposto pelos movimentos populares urbanos.

Há décadas se discute a ineficiência da privação da liberdade como política no combate à criminalidade juvenil. O fracasso da política de encarceramento levado a cabo até a década de 80, que culminou com sangrentas rebeliões nas FEBENs paulistas, impulsionaram a adoção das medidas socioeducativas em meio aberto. Entretanto, a trajetória de implementação e execução das medidas socioeducativas em meio aberto não é livre de impasses e conflitos. São inúmeros os trabalhos na área a apontar para a execução de uma política burocrática, sendo o ciclo da implementação comumente considerado o grande vilão da política. Nesse contexto, essa tese analisa a implementação das medidas socioeducativas em meio aberto no Estado de São de Paulo. Para tal, acompanhamos a execução da política em três municípios paulistas com portes diferenciados — Ribeirão Preto, Franca, Patrocinio Paulista — e que apresentam dilemas de gestão diversos. O objetivo da tese é demonstrar os impasses dessa política pública por meio da observação da sua implementação, vendo na atuação do burocrata de nível de rua um meio privilegiado de análise, local de encontro das normas burocráticas, das instituições, dos elementos contextuais, dos recursos públicos. Na análise dos documentos e leis que definem formalmente a política observamos lacunas e imprecisões, o que dá grande margem de atuação ao executor direto dessa política, o orientador de medida. Na observação dos contextos institucionais salta aos olhos a heterogeneidade de formatos nos municípios analisados, indicando grande peso dos fatores institucionais e organizacionais locais na definição da política. Portanto, os documentos do ciclo da elaboração da política socioeducativa em meio aberto fornecem somente diretrizes gerais, sendo que a política vai se acomodando aos contextos locais ao longo da cadeia de implementação. Entretanto, a observação das práticas dos burocratas executores da política nos leva novamente a fase de elaboração e constituição das políticas, uma vez que o maior constrangimento da ação dos burocratas no exercício da política é a fragilidade da política de juventude no Brasil. A política socioeducativa em meio aberto coloca sobre a atuação do orientador de medida grandes expectativas e abandona esse burocrata na difícil tarefa de resgatar jovens em situações de grande vulnerabilidade sem o apoio de uma efetiva política de juventude implantada, que abarque a educação, lazer, cultura, trabalho, profissionalização. Portanto, ainda que na análise da implementação da política socioeducativa em meio aberto tenha grande impacto os fatores institucionais e a atuação do burocrata de nível de rua, a pesquisa apontou como o grande vilão da política a ausência de uma política de juventude intersetorial implantada no país, a indicar aos jovens das classes populares que é possível uma trajetória de inserção virtuosa na excludente sociedade brasileira.