Planejamento Urbano

A urbanização de assentamentos precários (UAP) envolve negociação e mediação de conflitos, que resultam em grandes diferenças entre a formulação dos projetos e a realidade praticada. Há conflitos entre a rigidez do arcabouço técnico-normativo da engenharia civil e as características morfológicas e de autoconstrução da região e conflitos entre a demanda local e o escopo de funções previsto pelos órgãos públicos. No processo de implantação, práticas inesperadas e inovadoras nas técnicas de projeto podem subverter e democratizar a produção dos espaços da cidade. A tese estuda o caso da implementação do PAC-UAP da Rocinha, especialmente na etapa PAC 1 (2008 a 2010). O método de avaliação proposto é aplicado à análise da construção da Rua 4. As informações foram levantadas em visitas de campo, entrevistas e pesquisas documentais e foram organizadas como componentes de um sistema que engloba o período de tempo entre a formulação da agenda e a implementação do PAC 2 da Rocinha. O objetivo geral é compreender processos de implementação de programas relacionados a políticas públicas de urbanização de assentamentos precários e transformações que ocorrem entre sua formulação e a realidade praticada. A avaliação da implementação é o método adotado para identificar as decisões que afetaram o projeto de forma mais significativa. Nesse âmbito, são identificados, na trajetória do processo de decisão, fatores que contribuíram ou obstruíram a implementação do programa analisado. A partir dessa sistematização, o desempenho dos atores identificados pode ser rastreado e organizado, reconhecendo as negociações consentidas pelas instituições e as ações insurgentes. O impacto dos processos participativos na formulação da demanda foi a prática que mais afetou a implementação do programa com efeitos de aprendizagem social evidentes no discurso de moradores e de técnicos entrevistados e nos fluxos de influência observados.

Em 2010 foi implantada uma política pública para as áreas de favela do Rio de Janeiro, a UPP Social. Os principais objetivos do programa eram promover a cidadania, o desenvolvimento econômico e contribuir para a integração das favelas com o restante da cidade. Seu intuito era ajudar na consolidação de uma política de pacificação e de controle territorial pelo Estado, que estava a cargo da Unidade de Polícia Pacificadora (UPP) - uma política de segurança implantada dois anos antes. A UPP Social não era um programa finalístico e, sim, de articulação, que se propunha a coordenar a atuação dos órgãos públicos nas favelas. A participação dos moradores e a decisão baseada em informações qualificadas eram tidas como fundamentais para se alcançar uma maior eficiência das ações públicas. Um dos resultados desta busca por informações qualificadas foi a realização do Mapa Rápido Participativo (MRP), um diagnóstico detalhado das condições urbanas dos territórios de atuação da UPP Social. Além de se debruçar sobre o MRP, esta tese buscou entender os dilemas enfrentados por esta inovadora política pública que, certamente, será uma referência para futuras políticas sociais.

A diminuição do ritmo da periferização urbana, a incorporação, ainda que incompleta, das periferias à cidade e sua crescente diversificação sócio-espacial, trazem desafios analíticos ao estudo do espaço intra-urbano. Neste sentido, o presente trabalho discute o fenômeno de consolidação das periferias associado à categoria periferia consolidada. A análise da bibliografia especializada e de entrevistas com estudiosos e profissionais ligados ao planejamento urbano indicou que a consolidação das periferias resulta de uma dinâmica que combina valorização da terra e aumento da densidade construtiva, provocadas por investimentos públicos e privados ao longo do tempo, com a possível mobilidade social ascendente dos primeiros moradores e/ou a expulsão "branca" destes. A periferia consolidada, neste contexto, seria uma categoria, derivada do modelo centro-periferia, utilizada para definir um espaço intermediário. Esta representação, no entanto, oculta sua complexidade e impede sua articulação à totalidade em movimento, por vezes, naturalizando o seu destino. O esforço em realizar, com base em estudo de caso, um movimento analítico da lógica à experiência, compreendendo a periferia consolidada como lugar, trouxe novos elementos à compreensão desta categoria – a resistência de antigas formas face ao surgimento de novas; o crescimento do consumo da população de baixa e média baixa renda; a melhora das condições devida em contraste à experienciação de carências e a afetividade produzida pela longa permanência no lugar – revelam uma tensão que é constitutiva do processo de consolidação das periferias

Nas últimas décadas, houve uma remodelação do papel no Estado no que diz respeito à condução do desenvolvimento urbano e à tentativa de controle da expansão horizontal das cidades. O principal objetivo do presente trabalho é analisar as contradições e convergências, no discurso e na prática, procurando identificar permanências e mudanças nas leis de uso do solo e no Planejamento Urbano e seus rebatimentos na configuração do espaço urbano. São apresentadas as políticas públicas urbanas do período do II Plano Nacional de Desenvolvimento - PND, as alterações das atribuições municipais assim como inclusão dos princípios da função social da cidade e da propriedade urbana na Constituição Federal de 1988, constantes dos artigos 182 e 183 e regulamentados pela Lei Federal nº 10.257/2001, denominada de Estatuto das Cidades. A pesquisa foi realizada no Município de São José do Rio Preto para averiguar as mudanças e permanências na Política Urbana Local, procurando relacioná-las com as alterações mais gerais das políticas urbanas. O período da pesquisa se estende da segunda metade da década de 70 do século XX até o segunda década do século XXI. O início do recorte temporal se deu em função da inclusão e recebimento de recursos, por parte do Município de São José do Rio Preto, do Programa das Cidades de Porte Médio, constante da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano do II PND. A pesquisa se estende até o ano de 2012, decorrido tempo suficiente para analisar a implementação do Plano Diretor aprovado em 2006, que adota os preceitos e normas do Estatuto da Cidade. Concluímos que, durante este período, houve um aumento da espoliação urbana e da fragmentação do espaço urbano. E que as alterações no campo jurídico-urbanístico não têm propiciado avanços para que se cumpra a função social da cidade e da propriedade, conforme tem sido proposto pelos movimentos populares urbanos.

Há um forte argumento hoje em favor do uso de tecnologias e dados digitais para melhorar o funcionamento das cidades e a vida dos cidadãos. Cidades inteligentes são apresentadas como uma solução para uma variedade de problemas urbanos, incluindo crise econômica, sustentabilidade ambiental e injustiça social. Oferecendo mais nuances para essa suposição, esta tese engaja-se criticamente com a noção de urbanismo inteligente (SU) e visibilidade digital. Esta pesquisa foca em mapeamentos digitais da informalidade, um fenômeno que vem ganhando importância a partir do início da década de 2010, especialmente no Sul Global, devido ao seu suposto potencial de reconfiguração das dinâmicas de poder em cidades. As narrativas atuais sobre a inclusão de assentamentos informais em mapas on-line geralmente vinculam a visibilidade digital à inclusão urbana. Os mapeamentos digitais da informalidade seriam formas de empoderar os cidadãos excluídos e de integrar territórios isolados, de forma que passem a ser reconhecidos como parte das cidades. A visibilidade digital da informalidade também representaria a semente de um urbanismo inteligente alternativo. Em contraponto a esta narrativa, este estudo questiona: A visibilidade digital é, em si mesma, sempre igual à inclusão urbana? Para responder a essa questão, este estudo explora diferentes formas de invisibilidade que coexistem com a visibilidade das favelas nos mapeamentos digitais do Rio de Janeiro, Brasil. O período de análise é de 2008 a 2016, marcado por intensas transformações no regime de visibilidade da cidade do Rio, em preparação para as Olimpíadas de 2016 e outros megaeventos. Em outras palavras, procura-se responder: Como a visibilidade digital das favelas através de mapeamentos se desdobra no fazer da cidade do Rio entre 2008 e 2016? Empiricamente, o estudo baseia-se em dados existentes sobre crescimento urbano, remoção de habitações, deslocamento populacional e outras formas de (in) visibilidade de favelas no contexto das Olimpíadas de 2016. Também se baseia em dados produzidos sobre mapeamentos digitais de favelas. Teoricamente, alinha-se com o Urbanismo Smart, um debate acadêmico crítico atento à equação entre poder e conhecimento em cidades inteligentes. Também compreende, entre outras áreas, a geografia urbana crítica, a teoria crítica da tecnologia e a cartografia crítica. O referencial conceitual analítica do governo (analytics of government) é utilizado para perceber como o poder é exercido em um regime de práticas do urbanismo, em um espaço e tempo bem delimitados. Ao prover um conhecimento teórico, histórico e contextual da visibilidade e sua relação com o urbanismo, indica-se que: A visibilidade digital é uma dimensão do exercício de poder, assim, não pode ser, por si só, sempre igual à inclusão urbana. A questão de pesquisa e a tese são orientadas para a teorização. Elas não foram desenhadas para simplesmente fornecer uma resposta sim / não, mas para definir as bases de perguntas do tipo como. Cada um dos capítulos representa uma “camada” na construção do argumento sobre como a visibilidade digital se desdobra: (1) A visibilidade digital é uma dimensão do exercício do poder e, como tal, desempenha um papel na produção social de cidades (inteligentes). (2) Visibilidade digital, mapeamento e urbanismo são práticas sociais de governar. (3) A visibilidade e a inclusão das favelas (in) têm sido processos ambíguos e disputados em toda a história do Rio, e esse também é o caso hoje da visibilidade digital. Estas três sentenças visam fornecer clareza teórica à noção de visibilidade digital, a fim de auxiliar futuras pesquisas no desenvolvimento de conceitos e teorização dentro do Urbanismo Smart. A preocupação não é apenas desvelar a narrativa da inclusão urbana por meio da visibilidade digital como simplista, mas abrir discussões sobre a relevância política e o impacto dessa narrativa. Em outras palavras, este trabalho chama a atenção para um problema não respondido: Se a visibilidade digital não é, por si só, igual à inclusão urbana, então, como a visibilidade digital realmente produz o urbano? Os resultados revelam que a visibilidade digital não é necessariamente igual à inclusão urbana. Os assentamentos informais não recebem um conjunto de direitos de existir na cidade, uma vez que se tornam digitalmente visíveis. A visibilidade digital não é um mecanismo de ligar / desligar, mas uma jornada rumo a uma forma de experiência urbana contemporânea em que a visibilidade digital e a invisibilidade, assim como as inclusões e exclusões urbanas, coexistem e se entrelaçam. Esta conclusão é relevante porque reforça as descobertas anteriores sobre a natureza política das cidades inteligentes, ao passo em que sugere um compromisso mais profundo da agenda do SU com a visibilidade como uma categoria para as ciências sociais e uma dimensão do exercício do poder. Há necessidade de uma racionalização e argumentação crítica aprofundadas sobre as relações entre poder e visibilidade digital nas Cidades Inteligentes, de modo a compreender melhor as dinâmicas que precisam ser transformadas, como as exclusões urbanas.

A população moradora das favelas cria estratégias para sua manutenção nesses locais. Longe de afirmar que a informalidade seria uma solução para todos os problemas da favela, a presente dissertação compreende esta prática como funcional. Contrapondo a isto, a Regularização Fundiária é entendida como a legalização das propriedades das áreas informais. Entretanto, o que se vê, na maioria das favelas cariocas que receberam estes projetos, é a entrega de um título fragilizado, que não garante a permanência da população, isto quando há efetivamente a entrega do título. O tema proposto por esta dissertação é a Regularização Fundiária em contraste com a informalidade urbana encontrada nas favelas cariocas. Analisamos a informalidade urbana como um ordenamento diferenciado no meio urbano, portanto, ela não deve ser encarada como um problema que pode ser solucionado pela Regularização Fundiária. Para compreender a inserção da Regularização Fundiária como Programa governamental nas favelas cariocas, destacamos três favelas como campo de pesquisa: Rocinha, Cantagalo e Acari (Vila Rica e Vila Esperança), todas com inserção governamental e desfechos distintos. Assim, para alcançar o objetivo central desta dissertação, buscamos o aprofundamento nos temas principais por meio da pesquisa bibliográfica, do levantamento documental sobre os programas de regularização fundiária e a realização de entrevistas com lideranças comunitárias, gestores dos programas locais de regularização fundiária e agentes governamentais. Buscamos aprofundar a temática da Regularização Fundiária e as suas variadas vertentes, observando os desafios enfrentados para garantir à população moradora das favelas o direito à cidade.

A presente tese é dedicada à análise da política de remoções de favelas que vigeu no Rio de Janeiro ao longo do período 1962-1973. A abordagem proposta busca compreender a referida política como o resultado de um confronto entre diversas classes e frações de classes, dentre as quais se destacam o empresariado atuante no setor imobiliário, defensor do remocionismo, e a parcela da classe trabalhadora que vivia nas favelas, que a ele se opôs fortemente. A partir de um referencial teórico gramsciano, argumenta-se que a atuação das entidades mantidas por essas duas frações de classes na sociedade civil e suas interações com o Estado reproduziram e atualizaram um padrão de ampliação seletiva do Estado, característico do desenvolvimento histórico brasileiro naquele momento. Nesse processo, as possibilidades de unificação interna das diferentes classes são tomadas como um elemento decisivo para o desenlace de tal conflito.

O trabalho analisa a atual política urbana nacional de reabilitação de áreas centrais, focando os seus objetivos na questão habitacional dos centros e nas dificuldades de sua implementação, com inclusão social. Utiliza, como fontes e procedimentos metodológicos principais, uma ampla revisão bibliográfica e documental, acrescida de entrevistas realizadas no Rio de Janeiro, São Paulo e São Luís, com segmentos do movimento social pela moradia, e representantes de governos e da academia. Apóia-se, também, na experiência direta da autora em projetos sobre o tema. Buscando contextualizar historicamente a questão, o trabalho aborda inicialmente as primeiras propostas brasileiras de recuperação do estoque imobiliário subutilizado dos centros antigos, com potencial habitacional. Comenta a repercussão dessas idéias no Banco Nacional da Habitação - BNH, a tentativa da caixa econômica federal - caixa de retomar a questão, no ano 2000, e as proposições atuais do ministério das cidades. Relata as iniciativas locais das três cidades e utiliza as entrevistas ali realizadas para expor um amplo painel de análises e propostas. Embora reconhecendo a importância das iniciativas recentes da política urbana federal, o trabalho conclui por uma grave lacuna entre a teoria e a prática das propostas governamentais, insuficientes para atingir os objetivos pretendidos, nos aspectos institucionais, jurídicos, sociais, econômicos, financeiros e culturais. Finalizando, indica que falta, entre outros fatores, uma liderança nacional efetiva na política de reabilitação de áreas urbanas centrais, refletida em ações estratégicas específicas e na disponibilização de recursos financeiros que incentivem o cumprimento da função social dos imóveis subutilizados, a gestão social de valorização dessas áreas, a moradia digna e a ascensão sócio-econômica das famílias de baixa renda, residentes desses centros antigos.

A presente dissertação analisa a implantação do instrumento da política urbana denominado estudo prévio de impacto de vizinhança – eiv após a aprovação da lei federal 10.257/2001 - estatuto da cidade - considerando sua contribuição para o cumprimento da função social da cidade e da propriedade urbana. Para tanto apresenta a legislação urbana pertinente ao assunto e aborda os conceitos de função social da propriedade urbana e da cidade, meio ambiente urbano e vizinhança e conflito de interesses na gestão pública. Algumas formas de aplicação do instrumento em questão e os impasses que permeiam a gestão urbana diante do cumprimento da função social são ressaltados com base no aparato legal existente no Brasil. Os estudos de casos relatam duas situações distintas na implantação do eiv, São Paulo e Niterói. O primeiro município utiliza eiv na condução da política urbana municipal desde 1990, tendo sido realizada a adequação da implantação do instrumento às novas legislações que tratam do assunto; no segundo município citado a implantação do eiv teve início após aprovação do estatuto da cidade, em 2001, e considera, assim, na sua condução, os termos dispostos nesta lei. A pesquisa contou com visitas às prefeituras dos dois municípios para análise dos documentos referentes aos eiv’s apresentados, bem como contou com análise das legislações municipais referentes ao assunto e a bibliografia pertinentes ao tema. A análise crítica dos estudos pesquisados avalia as diretrizes legislativas e o conteúdo dos eiv’s, consideras as medidas mitigadoras e compensatórias neles apresentadas. As considerações finais do trabalho ressaltam que o eiv, sozinho, tem baixa capacidade de contribuir para o cumprimento da função social da propriedade urbana e da cidade, isto é, de mediar os interesses capitalistas, ou de mercado, e as necessidades da coletividade. Para que tal capacidade fosse aumentada seria necessário observar, de forma mais cuidadosa, uma série de aspectos tais como, definição mais precisa, na legislação, dos empreendimentos que fazem necessária a elaboração do eiv para sua aprovação; cuidado na escolha da equipe que irá elaborar o eiv; agilidade na aprovação do estudo; capacitação e imparcialidade da equipe técnica de avaliação; fiscalização da implantação das medidas mitigadoras e compensatórias. Seria necessário contar também, e fundamentalmente, com a vontade pública e com a participação da população nos processos decisórios.

A presente tese é dedicada à análise da política de remoções de favelas que vigeu no Rio de Janeiro ao longo do período 1962-1973. A abordagem proposta busca compreender a referida política como o resultado de um confronto entre diversas classes e frações de classes, dentre as quais se destacam o empresariado atuante no setor imobiliário, defensor do remocionismo, e a parcela da classe trabalhadora que vivia nas favelas, que a ele se opôs fortemente. A partir de um referencial teórico gramsciano, argumenta-se que a atuação das entidades mantidas por essas duas frações de classes na sociedade civil e suas interações com o Estado reproduziram e atualizaram um padrão de ampliação seletiva do Estado, característico do desenvolvimento histórico brasileiro naquele momento. Nesse processo, as possibilidades de unificação interna das diferentes classes são tomadas como um elemento decisivo para o desenlace de tal conflito.